Jozef Hajko
Podnikateľská aliancia Slovenska
14. júna 2021
„V rokoch 2016 až 2021 stúpol podiel občanov, ktorí súhlasia s väčšou decentralizáciou, teda presunom väčších kompetencií i zdrojov do rúk samosprávnych krajov a obcí z 50 % na 62 %.“
Zdroj: Reprezentatívne prieskumy verejnej mienky agentúry Focus pre inštitút INEKO
„Až 79,8 % podnikateľov považuje ďalšiu decentralizáciu za potrebnú a súhlasí s tým, aby samosprávy na Slovensku dostali viac peňazí a kompetencií od centrálnej vlády.“
Zdroj: Prieskum medzi podnikateľmi o potrebe decentralizácie na Slovensku (v priebehu decembra 2020 a januára 2021 realizovala PAS v spolupráci s inštitútom INEKO)
Obsah
Hlavné zistenia ………………………………………………………………………………………… 3
Odporúčania ……………………………………………………………………………………………. 6
1. Verejná správa na Slovensku ………………………………………………………………….. 9
1.1. Okresné úrady ……………………………………………………………………………………. 9
1.2. Samosprávy ………………………………………………………………………………………. 10
2. Hodnotenie verejnej správy z pohľadu podnikateľov, názory na decentralizovanie …. 11
2.1. Čo by malo prejsť z vlády na samosprávu? …………………………………………… 12
2.2. Čo by malo prejsť zo samospráv na štát? ……………………………………………… 12
2.3. Čo by mali robiť samosprávy? …………………………………………………………….. 12
2.4. Centralizovať či decentralizovať? ………………………………………………………… 13
2.5. Stavebné zákony a spor o kompetencie ……………………………………………….. 13
3. Postoj vládnych inštitúcií k reforme verejnej správy ……………………………….. 14
4. Postoj samosprávnych inštitúcií k reforme verejnej správy ……………………… 16
4.1. Združenie miest a obcí Slovenska ……………………………………………………….. 16
4.1.1. Prenesené kompetencie …………………………………………………………………… 16
4.1.2. Originálne kompetencie ………………………………………………………………….. 17
4.1.3 Riešenie podľa ZMOS ……………………………………………………………………… 18
4.2. Únia miest Slovenska ………………………………………………………………………… 21
4.2.1. Navrhované riešenia ……………………………………………………………………….. 21
5. Kľúčová úloha: Treba riešiť rozdrobenosť samospráv ………………………………. 23
5.1. Návrhy domácich inštitúcií …………………………………………………………………. 23
5.2. Skúsenosti zo sveta ……………………………………………………………………………. 24
Príloha: Reforma verejnej správy a podnikatelia – podrobný text ………………… 26
HLAVNÉ ZISTENIA
Na Slovensku je 2 926 obcí, pričom platí, že kompetencie a povinnosti každej obce sú bez ohľadu na jej veľkosť rovnaké. To vedie k neschopnosti hlavne malých obcí plniť zákonné povinnosti. Združenie miest a obcí Slovenska (ZMOS) upozorňuje, že univerzálne prenesenie pôsobností na všetky obce (okrem špeciálnych prípadov, akými sú napríklad úsek matrík alebo úsek bývania) bez rozdielu ich veľkosti alebo pripravenosti na výkon pôsobnosti vnáša do systému automaticky zdroj porúch.
Hlavne tlak na plnenie prenesených kompetencií núti obce spájať sa a vykonávať ich spoločne. Takýmto spôsobom dnes pracuje 95 percent obcí. Hlavnou prenesenou kompetenciou, pri ktorej spájajú sily, je stavebné konanie.
Na regionálnej úrovni vnímajú podnikatelia podľa posledných prieskumov (v poradí podľa dôležitosti) hlavne tieto problémy: nedostatočnú mieru elektronizácie/digitalizácie, napríklad rozhodovacích procesov/komunikácie s podnikateľmi a občanmi (za problém to považuje 59 % respondentov), nízku kvalitu regionálnych a miestnych ciest (55 %), zdĺhavé územné a stavebné konanie (53 %).
Najvážnejšie nedostatky/problémy samospráv sú podľa podnikateľov: príliš veľký počet orgánov miestnej samosprávy (každá, aj drobná obec má samostatné orgány), čo negatívne vplýva na profesionalitu (53 % respondentov); málo finančných prostriedkov a slabé personálne kapacity samospráv (38 %); prílišná regulačná a administratívna záťaž samospráv zo strany centrálnych orgánov (31 %).
Podnikatelia si dnes, podobne ako v roku 2010, prajú, aby centrálna vláda sústredila pozornosť na regióny. Podľa prieskumu takmer 80 % podnikateľov súhlasí s tým, že samosprávy na Slovensku by mali od centrálnej vlády dostať viac peňazí a kompetencií.
Ukážkou, že podnikatelia trvajú na posilnení samospráv a ďalšej decentralizácii, je postoj k stavebnému konaniu. Napriek tomu, že v prieskume z mája 2021 sa vyjadrili kriticky k súčasnému stavebnému konaniu v réžii samospráv (podľa 91 % respondentov nie je efektívne, rýchle, ani kvalitné), nesúhlasia s tým, aby sa agenda stavebného konania preniesla z obcí na okresné úrady (takýto postoj vyjadrilo 53 % respondentov).
Podnikatelia sú dokonca za presun kompetencií v prípade významných, centralizovane riadených úradov práce: 60 % respondentov si podľa prieskumu myslí, že samospráva (prípadne spoločné úrady obcí združených do regionálnych zoskupení) by dokázala lepšie/efektívnejšie pomáhať sociálne odkázaným ľuďom a 54 % sa nazdáva, že samospráva, by dokázala lepšie/efektívnejšie poskytovať služby v zamestnanosti.
Ak sa podnikateľom položí otázka, v ktorých oblastiach by si dokázali predstaviť opak, teda presun kompetencií zo samosprávy na štátnu správu (okresné úrady alebo ministerstvá), významnejšie to schvaľujú iba pri spravovaní a výstavbe zdravotníckych zariadení (39 %). Pri spomínanom stavebnom konaní je to iba 21 %. Za centralizovanie ostatných kompetencií sa vyslovila menej ako pätina respondentov, čo svedčí o tom, že podnikatelia si centralizovanie neprajú.
Vláda sa v programovom vyhlásení prihlásila ku komplexnej reforme verejnej správy. Počíta sa s ňou do konania komunálnych volieb v roku 2022. Návrh koncepcie zatiaľ nezverejnila, nie je jasné ani to, kto bude túto reformu zastrešovať, hoci v programovom vyhlásení sa stále spomína podpredseda vlády pre legislatívu. Jedinou zreteľnou aktivitou vlády, ktorá smeruje k decentralizovaniu, je aktivita ministerstva pre regionálny rozvoj, ktoré podniká kroky na presun rozhodovacích kompetencií pri distribuovaní eurofondov z centra na regióny.
Kritiku súčasnému modelu verejnej správy vystavuje ZMOS. Štát podľa združenia nemá prakticky na žiadnom úseku vytvorené mechanizmy na to, aby vedel, koľko predstavujú náklady samospráv na výkon prenesených kompetencií. A navyše na viacerých úsekoch sa tvári tak, že sa náklady od decentralizácie (teda za približne 15 rokov) nemenili. V tomto kľúčovom prvku – financovaní – stojí celý systém na vode, tvrdí ZMOS.
Ďalej upozorňuje, že po reforme v roku 2001 sa predpokladalo, že výkon decentralizovaných kompetencií sa bude sledovať, hodnotiť a následne upravovať, čo sa nestalo. Systém namiesto jeho ďalšieho rozvoja ustrnul.
ZMOS poukazuje na to, že samosprávam pribúdajú ďalšie originálne pôsobnosti, respektíve sa zvyšuje ich rozsah, a tým aj náklady už existujúcich pôsobností bez toho, aby sa zákonodarca pri ich ustanovovaní zaoberal aj otázkou ich finančného krytia.
Únia miest Slovenska (ÚMS) má podobný názor a tvrdí, že slovenská územná samospráva je v porovnaní s inými štátmi EÚ podfinancovaná. V roku 2019 bol podiel výdavkov územnej samosprávy na úrovni 17,47 % výdavkov verejného sektora, teda hlboko pod jednoduchým priemerom štátov OECD, ktorý bol 22,84 % (bez spolkových krajín), respektíve 27,97 % (vrátane spolkových krajín)[1].
OECD zaznamenáva, že v rámci decentralizácie verejnej správy je pri presune kompetencií na samosprávy vo svete trend zameriavať sa na spoluprácu obcí, metropolitné riadenie a posilňovanie regiónov (regionalizáciu).
Samosprávne združenia na Slovensku a odborníci z Inštitútu finančnej politiky a Ekonomickej univerzity v Bratislave sa zhodujú na tom, že vytváranie väčších samosprávnych celkov je pri súčasnej rozdrobenosti na Slovensku nevyhnutné. Navrhovaných spôsobov je viacero.
ZMOS presadzuje na základe doteraz fungujúcich spoločných obecných úradovní vytváranie centier zdieľaných služieb, ktoré by podporila vláda a kde by sa koncentroval výkon prenesených i originálnych kompetencií. Zapájanie sa do takýchto centier, ktoré by tvorili obslužné miesta samospráv, by mohlo byť povinné, pričom samostatnosť obcí by ostala zachovaná. Združenie presadzuje ďalšie decentralizovanie, napríklad pri spomínanom stavebnom zákone hovorí o zmene kompetencie z prenesenej na originálnu, čo ide úplne proti zámerom súčasnej vlády.
ÚMS najviac spomína vytváranie metropolitných regiónov, ktoré by vznikali koncentráciou samospráv v okolí spádových miest. Únia je za dobrovoľné spájanie obcí pri zachovaní ich právnej subjektivity, ale nevylučuje ani povinné zlučovanie obcí do väčších celkov. ÚMS je za odstránenie druhého stupňa samospráv (krajov), postavenie modelu na jednostupňovej samospráve a prípadný návrat niektorých kompetencií na centrálnu vládu. Ak by mal ostať zachovaný dvojstupňový model, vyšší stupeň samosprávy by sa mal vytvoriť nanovo.
Jednou z ciest je odstupňovaný český model spojenej verejnej správy, kde sú obce rozdelené do troch hlavných kategórií podľa veľkosti a významu, pričom ich kompetencie sú odstupňované. Po zrušení okresných úradov vykonáva ich pôvodné úlohy samospráva. Dôležitosť odstupňovania kompetencií nevylučuje žiadna zo spomínaných inštitúcií vrátane centrálnej vlády.
[1] https://www.oecd.org/ctp/federalism/fiscal-decentralisation-database/table5_gov_exp-tot_gov_exp.xlsx
Celú analýzu nájdete na tomto odkaze.
Tento dokument je súčasťou výstupov projektu zameraného na skúmanie možností decentralizácie verejnej správy, ktorý realizuje inštitút INEKO v spolupráci s Podnikateľskou alianciou Slovenska (PAS). Projekt finančne podporila organizácia Center for International Private Enterprise (CIPE).
